世行博客 发展中国家的城市未能发挥全部潜力

  几个世纪以来，城市为逃离战争、饥荒和其他冲击的大量民众提供了避难场所。但城市本身很容易受到人满为患、疾病、暴力和社会动荡等冲击的影响。发展中国家的城市在发挥“减震器”作用方面做得怎么样？我们的新报告《活力城市》对这样一些问题进行了探讨。

  2020年代是一个冲击频发的时代：新冠疫情、通货膨胀、气候平均状态随时间的变化和社会动荡只是其中最显著的例子。在发展中国家，城市并未有效地发挥减震器作用，以下是四个方面的证据：

  1.新冠疫情对这些城市的经济影响更为严重：疫情及其防控措施影响了世界各地的城市经济活动。然而，与发达国家的城市相比，发展中国家的城市经历的经济萎缩更严重，复苏步伐也更缓慢。

  2. 过度拥挤加剧了新冠病毒的传染风险。发展中国家超过35%的城市人口生活在贫民窟。简言之，过度拥挤是这些国家许多城市的一个特点。居民住房不合标准，缺少开放空间，基础设施不足。在新冠疫情期间，大多数人就没有能力保持社交距离，从而成为“传染热点”（图2）。

  3. 大自然对发展中国家城市的影响更大：洪水阻碍了经济活动，对发展中国家城市的影响更大，其夜间灯光（作为经济活动的表征）降幅达到8.3%，而高收入国家的降幅仅为1.4%。在约旦首都安曼，超过半数的高风险家庭是低收入家庭，应对洪水的能力会比较低。安曼约有66900个家庭可能面临强降雨引发的洪水风险，其中34300户为低收入家庭。在加纳首都阿克拉，洪水给很大一部分贫困家庭造成重大财产损失，尽管这些居民的洪水概率并不比非贫困居民更大（图 3）。

  4. 经济利益被精英及内部人员攫取。在印度班加罗尔的14个贫民窟中，投资子女教育是家庭的首选，贫民窟儿童往往比其父母接受更好的教育。在雅加达的贫民窟，教育程度出现提高。然而，在印度或印度尼西亚，更好的教育并不代表更大的职业流动性。大多数贫民窟居民、尤其是妇女都在贫民窟工作，他们找不到正规的、薪酬高的工作，因为他们接触不到更好的工作网络，而且往往与市中心隔绝。如果贫民窟居民生病或遭遇其他冲击，他们也会面临严重的向下流动。

  这类城市能够做些什么来提升吸收冲击的能力呢？多年来有很多政策建议，包括建立正规的土地和劳动力市场、有效地连接社区、更公平地提供基本服务等等。其中有些政策从技术上难以操作或者成本过高，但其他政策则不那么困难。然而，许多发展中国家的城市甚至没能进行基本的改革和投资，这是为什么？

  在《活力城市》报告中，我们研究了信任度和合法性（即公民对公务员的期望，反之亦然）如何塑造社会契约。没有合法性，遵规守法的程度就低，需要成本更高（往往是不可行的）的执法，导致改革在很大程度上不起作用。没有信任度，公民更有可能从事以牺牲整个社会为代价来谋求私利的行为，例如行贿索贿、逃避责任、非法倾倒垃圾、侵占土地等等。

  在巴西塞阿拉州，城市利用竞争非常激烈的市政选举为契机提供更好的卫生服务。实施改革计划的州长建立了一支新的公共卫生人员队伍，显著改善了全州的健康结果。他们向新闻媒体提供了有关公共卫生重要性和新建公共卫生队伍职责的海量信息，树立了公众对政府官员的期望和要求。这有助于巩固（和奖励）民选官员的改革承诺，并向公共卫生人员灌输一种由同伴压力驱动的专业精神。

  城市还需要加强财政能力来为投资和改革计划提供资金。城市政策制定的一个显著特点是城市基础设施所需的融资规模巨大，除了初始资金投入还有长期经营成本。摩洛哥的卡萨布兰卡市成功地利用委托服务提供商实现了管理实践现代化，提高了市政服务的品质，增加了城市基础设施和服务投资，提升了城市的整体活力。

  只要城市政府与公民之间的社会契约薄弱，城市自身的财政能力就会受到限制。城市领导人明白他们至少有三种办法能够调动基础设施建设和服务提供所需的资金——征收土地使用税和房产税，建立公私伙伴关系，从长期资金市场筹资。主要的障碍在于治理：市政当局需要采取一定的措施提高合法性和信任度。

  发展中国家的城市可以为居民发挥更好的减震器作用，就像发达国家的城市一样。这样的一个过程可能很艰难，但并非做不到。此时不动，更待何时。